Ismair da Silva Sátiro*

Quem vencer a eleição presidencial de 2026 encontrará uma Constituição que permite reformas, mas estabelece limites ao exercício do poder. A vitória nas urnas autoriza o presidente a governar dentro dessas regras. Para alterar o texto constitucional, precisará do Congresso. Mesmo com amplo apoio parlamentar, terá de respeitar as garantias que a Constituição protege contra a vontade das maiorias.

O caminho está no artigo 60. O presidente pode apresentar uma proposta de emenda à Constituição, conhecida como PEC. A aprovação exige três quintos dos integrantes de cada Casa, em dois turnos de votação: pelo menos 308 deputados e 49 senadores. A promulgação cabe às Mesas da Câmara e do Senado. Nesse processo, não há sanção nem veto presidencial. A iniciativa também pode partir de parlamentares ou de Assembleias Legislativas, observados os requisitos constitucionais.

Os resultados do primeiro turno ajudam a dimensionar essa exigência. Segundo os dados divulgados pela Câmara e pelo Senado, o PL elegeu 121 deputados, a federação PT, PCdoB e PV, 88, e União Brasil e PP, somados, 87. No Senado, a projeção divulgada é de 28 integrantes do PL, a maior bancada. Nenhum desses grupos alcança sozinho os votos necessários. Qualquer governo dependerá de alianças nas duas Casas, cuja composição ainda pode mudar até a posse e durante o mandato.

Formar essa maioria resolve apenas parte do problema. A Constituição impede propostas que tendam a abolir a Federação, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. São as chamadas cláusulas pétreas. A proteção alcança também mudanças que, embora mantenham essas garantias no papel, esvaziem seu conteúdo. A negociação política precisa ocorrer dentro desses limites.

O Supremo Tribunal Federal já demonstrou que eles têm consequências práticas. Em 1993, ao julgar a ADI 939, invalidou parte de uma emenda relacionada ao Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira, o IPMF. Entre os fundamentos estavam a proteção do contribuinte contra a cobrança do imposto no mesmo ano de sua criação e a imunidade tributária recíproca, que resguarda a Federação. O precedente mostra que uma emenda aprovada pelo Congresso pode ser declarada inconstitucional.

Há restrições também quanto ao momento da reforma. A Constituição não pode ser emendada durante intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio. Além disso, uma proposta rejeitada ou considerada prejudicada não pode ter sua matéria reapresentada na mesma sessão legislativa. Essas exigências impedem que o procedimento seja tratado como simples formalidade.

Para compreender a razão dessas limitações, vale recuperar uma distinção formulada por Emmanuel Joseph Sieyès às vésperas da Revolução Francesa: o poder que cria uma Constituição é diferente dos poderes que ela institui. O primeiro é chamado de poder constituinte originário. Os demais, como a Presidência, o Congresso e o Judiciário, recebem competências da própria Constituição. Sua autoridade existe dentro das condições que ela estabelece.

No Brasil, a Constituição afirma que todo poder emana do povo, exercido por representantes eleitos ou diretamente, nos termos constitucionais. A elaboração do texto de 1988 ocorreu em uma Assembleia Constituinte convocada pela Emenda Constitucional nº 26, de 1985, e instalada em 1987. Participaram dela deputados e senadores em exercício, sem uma assembleia eleita exclusivamente para essa tarefa. O resultado, promulgado em 5 de outubro de 1988, inaugurou uma nova ordem jurídica.

O poder de reformar essa ordem é derivado e limitado. Também é derivada a competência dos Estados para elaborar suas Constituições, subordinadas aos princípios da Constituição Federal. Embora existam divergências doutrinárias sobre os limites do poder originário, o STF, na ADI 815, rejeitou a possibilidade de declarar uma norma constitucional originária inconstitucional com base em outra. As cláusulas pétreas limitam as reformas posteriores; não permitem rever judicialmente as escolhas do constituinte de 1988 por esse fundamento.

Isso não torna a Constituição intocável. Seu texto é escrito, detalhado e trata de temas que vão dos tributos à seguridade social. Por isso, mudanças que em outros sistemas poderiam ser feitas por lei exigem aqui uma emenda. A Constituição é rígida porque sua alteração depende de um procedimento mais exigente, mas já recebeu mais de 130 emendas. O que se preserva contra a abolição é seu núcleo protegido.

Tampouco existe autorização constitucional para o presidente convocar, por decisão própria, uma nova Assembleia Constituinte. O plebiscito sobre a forma e o sistema de governo e a revisão constitucional previstos nas disposições transitórias já cumpriram sua finalidade. Esses mecanismos não permanecem disponíveis para repetição a cada governo. Uma emenda destinada a contornar as cláusulas pétreas estaria sujeita ao controle judicial. A substituição da Constituição à margem das regras vigentes representaria uma ruptura da ordem jurídica.

A influência presidencial, porém, vai além das propostas de emenda. A articulação com os partidos, os projetos de lei e as medidas provisórias podem produzir mudanças relevantes. Estas últimas dependem de relevância e urgência e têm restrições de conteúdo, inclusive sobre direito eleitoral, penal, processual penal e processual civil, além de matérias reservadas a lei complementar. Nenhum desses instrumentos autoriza o Executivo a alterar a Constituição por conta própria.

O presidente também indica ministros do Supremo quando surgem vagas, mas a escolha depende da aprovação da maioria absoluta do Senado. As nomeações podem influenciar a interpretação constitucional ao longo do tempo, sem assegurar ao governo o resultado dos julgamentos. O Tribunal tem onze integrantes, número fixado na Constituição, cuja alteração exigiria emenda. A aposentadoria compulsória aos 75 anos integra as regras de renovação da Corte; o Executivo não dispõe livremente das vagas.

Outro ponto merece clareza: a Constituição de 1988 não atribui às Forças Armadas um Poder Moderador. Na Constituição de 1824, essa função pertencia ao imperador e era expressamente prevista. Em 2024, na ADI 6.457, o STF rejeitou a interpretação de que o artigo 142 autorizaria os militares a arbitrar conflitos entre os Poderes. O emprego das Forças Armadas para garantir a lei e a ordem é excepcional e subsidiário, sem autorização para colocar um Poder contra outro.

Na prática da advocacia, muitas das mudanças que afetam cidadãos e empresas chegam por leis, regulamentos e decisões judiciais. Por isso, acompanhar o mandato que começa em 5 de janeiro de 2027 exige atenção também a essas medidas. A discussão sobre uma eventual nova Constituição não deve desviar o olhar das mudanças concretas na aplicação dos direitos já existentes.

O próximo presidente terá espaço para propor reformas e buscar apoio para realizá-las. O alcance desse projeto dependerá da capacidade de formar maiorias no Congresso e do respeito aos limites constitucionais, cuja observância está sujeita ao controle do Supremo. É com esses critérios que as promessas de campanha devem ser avaliadas. O voto confere um mandato para governar, com responsabilidades e limites que continuam valendo depois da eleição.

Ismair da Silva Sátiro é advogado especialista em Direito Penal e Processo Penal (Universidade Estácio de Sá), em Direito Corporativo e Compliance (Escola Paulista de Direito), em Direito Empresarial e em Direito de Trânsito (Faculdade Legale). Mestrando em Função Social do Direito (FADISP).